Toda organização da sociedade civil que já tentou firmar uma parceria com a Administração Pública conhece o drama: edital, chamamento público, termo de fomento, termo de colaboração, plano de trabalho, prestação de contas, comissão de monitoramento e avaliação.
A burocracia assusta, e muitas OSCs desistem antes mesmo de tentar. Outras insistem sem entender direito o que estão assinando — e descobrem tarde demais que escolheram o instrumento errado.
A Lei 13.019/2014, conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil — MROSC —, estabelece o regime jurídico das parcerias entre a Administração Pública e as OSCs, em regime de mútua cooperação, para finalidades de interesse público e recíproco.
A Lei 13.019/2014 (MROSC) alcança União, estados, Distrito Federal e municípios. Mas decretos e normas locais podem detalhar procedimentos próprios. A lógica geral é nacional, mas a execução prática depende também da regulamentação do ente que celebra a parceria.
Dentro do MROSC, existem três instrumentos que toda OSC precisa dominar para não se perder.
Termo de colaboração: quando a proposta parte da Administração
O termo de colaboração está previsto no art. 16 do MROSC. Ele deve ser utilizado quando o plano de trabalho é proposto pela Administração Pública, com transferência de recursos financeiros.
O órgão público identifica a demanda, define o objeto e seleciona uma OSC capaz de executar a parceria. A Administração propõe. A OSC executa.
Termo de fomento: quando a proposta parte da OSC
O termo de fomento está no art. 17 da Lei 13.019/2014 (MROSC) e segue a lógica inversa.
Aqui, o plano de trabalho é proposto pela própria organização da sociedade civil. A OSC identifica um problema, estrutura um projeto e apresenta à Administração uma proposta de parceria com transferência de recursos financeiros.
A diferença essencial entre termo de colaboração e termo de fomento está na origem da proposta.
No termo de colaboração, a iniciativa é da Administração.
No termo de fomento, a iniciativa é da OSC.
Parece uma diferença pequena. Não é.
Acordo de cooperação: quando não há repasse financeiro
O acordo de cooperação está definido no art. 2º, inciso VIII-A, do MROSC.
Ele é utilizado nas parcerias que não envolvem transferência de recursos financeiros. É o caso de cooperação técnica, desenvolvimento conjunto de atividades, cessão de espaço ou compartilhamento de estrutura, conforme as condições da parceria.
O critério mais simples é este:
Há transferência de recursos financeiros?
Se houver, será necessário verificar quem propôs o plano de trabalho para definir entre termo de colaboração e termo de fomento.
Se não houver, o instrumento poderá ser o acordo de cooperação.
Chamamento público: a regra é selecionar com transparência
O MROSC estabelece o chamamento público como regra para a celebração de termos de colaboração e de fomento.
O edital deve apresentar o objeto, as condições de participação, os critérios de seleção, os prazos e os valores envolvidos. A lei também exige prazo mínimo de trinta dias para apresentação das propostas.
Nos acordos de cooperação, o MROSC dispensa o chamamento como regra, mas há exceção quando o objeto envolver comodato, doação de bens ou outra forma de compartilhamento de recurso patrimonial.
Dispensa e inexigibilidade não são atalhos
Os arts. 30 e 31 da Lei 13.019/2014 tratam da dispensa e da inexigibilidade do chamamento público.
A dispensa ocorre nas hipóteses expressamente previstas em lei, como urgência decorrente de paralisação ou iminência de paralisação de atividade de relevante interesse público, guerra ou grave perturbação da ordem pública, programas de proteção a pessoas ameaçadas e determinadas atividades de educação, saúde e assistência social executadas por organizações previamente credenciadas.
Já a inexigibilidade depende da inviabilidade de competição. É o caso em que a natureza singular do objeto ou determinadas características da organização tornam impossível uma disputa real entre várias OSCs.
O art. 32 da Lei 13.019/2014 exige justificativa da ausência de chamamento público e publicidade do ato. Copiar frases genéricas e colar em um processo não transforma uma escolha arbitrária em decisão legal.
O plano de trabalho é o coração da parceria
O plano de trabalho está previsto no art. 22 da Lei 13.019/2014 e organiza a execução da parceria.
Ele deve apresentar a realidade que será enfrentada, as metas, as atividades ou projetos, a previsão de receitas e despesas e os parâmetros que permitirão verificar os resultados.
Se o plano de trabalho for mal feito, a execução será um problema e a prestação de contas, um pesadelo.
Metas vagas, prazos irreais e despesas mal detalhadas são sementes de futuras glosas e questionamentos.
Atualizações recentes do MROSC
O Decreto nº 11.948/2024 alterou o Decreto nº 8.726/2016, que regulamenta a Lei 13.019/2014 no âmbito federal.
Em agosto de 2025, a Portaria Interministerial SG/MGI/AGU nº 197 aprovou o Manual MROSC — Do Planejamento à Prestação de Contas, voltado a gestores federais e organizações da sociedade civil.
Essas referências federais não substituem os regulamentos estaduais ou municipais.
O que a OSC precisa fazer na prática?
Primeiro: identifique corretamente o instrumento antes de assinar.
A Administração propôs o plano de trabalho e haverá repasse? Termo de colaboração.
A OSC propôs e haverá repasse? Termo de fomento.
Não haverá transferência de recursos? Avalie o acordo de cooperação.
Segundo: trate o plano de trabalho como documento central, não como anexo burocrático. Discuta metas possíveis, prazos compatíveis, orçamento coerente e formas objetivas de comprovação dos resultados.
Terceiro: se não houver chamamento público, verifique se a hipótese realmente se enquadra nos arts. 30 ou 31 da Lei 13.019/2014 e se a justificativa foi publicada.
Quarto: organize a documentação desde o primeiro dia. A prestação de contas no MROSC deve demonstrar o cumprimento do objeto e o alcance das metas. A análise financeira ganha relevância especialmente quando houver indícios de irregularidade ou descumprimento injustificado.
O MROSC não é um monstro de sete cabeças.
Ela representou um avanço nas relações entre o Estado e a sociedade civil organizada ao criar instrumentos próprios para as OSCs.
Mas a Lei 13.019/2014 exige que a organização conheça as regras antes de entrar em campo.
Saber a diferença entre termo de colaboração e termo de fomento, entender quando o chamamento pode ser afastado e dominar o plano de trabalho não é burocracia inútil.
É a diferença entre uma parceria bem-sucedida e um problema que poderia ter sido evitado.
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Consulte a Lei 13.019/2014, que disciplina os instrumentos, o chamamento público, o plano de trabalho e a prestação de contas das parcerias com OSCs.
Veja também o Decreto nº 8.726/2016, atualizado pelo Decreto nº 11.948/2024, aplicável às parcerias federais.
Para aprofundar o ciclo da parceria, consulte o Manual MROSC — Do Planejamento à Prestação de Contas.
Leandro Esteves de Freitas é advogado com atuação em Direito Administrativo, licitações e contratos públicos. À frente da Conzendey de Freitas Advogados, orienta empresas em demandas estratégicas perante a Administração Pública, com foco em segurança jurídica, prevenção de riscos e atuação técnica em todo o Brasil.