No artigo anterior, eu disse que seu pior inimigo no PAD é o seu coração. Que o silêncio estratégico vale mais do que o discurso emocionado. Que você não precisa produzir a prova da própria culpa. E que, muitas vezes, uma nulidade processual bem demonstrada vale mais do que qualquer defesa de mérito.
Quando a citação no PAD é realizada de forma irregular, o servidor pode deixar de exercer plenamente seu direito de defesa. Por isso, compreender como esse ato deve ocorrer é tão importante quanto conhecer o mérito da acusação.
Mas falta contar uma história que todo servidor deveria conhecer: a Administração pode errar — e erra — antes da apresentação da defesa escrita.
Um dos erros mais importantes ocorre na citação no PAD.
Antes de entrar no mérito, uma observação necessária. A Lei nº 8.112/1990, que será citada ao longo deste artigo, estabelece o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.
Se você é servidor estadual ou municipal, seu processo será regido pelo estatuto e pelas normas do respectivo ente, que podem prever fases, prazos e formalidades diferentes.
O princípio, contudo, permanece: a comunicação dos atos processuais deve respeitar o contraditório e a ampla defesa.
Feita a ressalva, voltemos ao fio.
Quando acontece a citação no PAD?
Aqui existe uma correção importante: no regime da Lei nº 8.112/1990, a citação não é necessariamente o primeiro ato do processo.
A comissão primeiro realiza a instrução, colhe depoimentos, reúne documentos e analisa as provas. Se entender que existem elementos para responsabilizar o servidor, formula a indiciação, especificando os fatos imputados e as respectivas provas.
Somente depois da indiciação ocorre a citação no PAD para apresentação da defesa escrita.
O art. 161, § 1º, da Lei nº 8.112/1990 determina que o indiciado seja citado por mandado expedido pelo presidente da comissão, com prazo de dez dias para apresentar defesa escrita e acesso ao processo.
Quando houver dois ou mais indiciados, o prazo comum será de vinte dias. Se o servidor estiver em lugar incerto e não sabido, o art. 163 permite a citação por edital, com prazo de quinze dias contado da última publicação.
A regra parece simples.
O problema é que a citação no PAD nem sempre observa todas as formalidades previstas na legislação, e muitos servidores acabam ignorando falhas que poderiam ser relevantes para a própria defesa.
A aplicação dela, no entanto, é onde as coisas desandam.
A citação no PAD não é uma formalidade vazia
A citação no PAD é o ato que informa ao indiciado que a comissão formulou uma acusação disciplinar e que começou o prazo para a defesa escrita.
É justamente por isso que analisar cuidadosamente a citação no PAD deve ser uma das primeiras providências do servidor antes de apresentar qualquer manifestação escrita.
O mandado deve indicar o prazo e o local ou meio de apresentação da defesa. Também deve ser acompanhado do termo de indiciação e dos elementos necessários para que o servidor compreenda os fatos que lhe são atribuídos.
Não basta dizer:
“Você está sendo acusado de descumprir seus deveres funcionais.”
Quais fatos? Quando ocorreram? Qual foi a conduta atribuída ao servidor? Quais provas sustentam a indiciação?
Sem essa delimitação, o servidor pode não saber exatamente do que precisa se defender.
É justamente por isso que uma citação no PAD defeituosa pode comprometer o contraditório e a ampla defesa.
Mas existe uma diferença importante entre identificar uma irregularidade e conseguir anular o processo. A jurisprudência costuma exigir a demonstração de prejuízo efetivo à defesa. Não basta apontar um erro abstrato e esperar que todo o procedimento desapareça por encantamento.
A pressa pode enfraquecer a alegação de nulidade
E aí entra a ironia mais cruel do direito disciplinar: o servidor descobre que foi indiciado e começa a agir antes de compreender o conteúdo dos autos.
Liga para a comissão. Envia mensagens. Entrega documentos. Apresenta uma defesa improvisada. Tudo de boa-fé. Tudo porque quer mostrar que não tem nada a esconder.
Só que o comparecimento espontâneo e a apresentação de defesa podem suprir determinados defeitos formais da citação, especialmente quando demonstram que o servidor teve conhecimento da acusação e conseguiu exercer plenamente sua defesa.
A Administração errou, mas o prejuízo desapareceu.
Isso não significa que qualquer vício seja automaticamente convalidado. Uma acusação genérica, a ocultação de provas, a restrição indevida ao acesso aos autos ou a impossibilidade concreta de produzir defesa podem continuar gerando nulidade.
O ponto é outro: não sane com sua pressa aquilo que deveria ser analisado tecnicamente.
O servidor que se manifesta sem conhecer os autos pode eliminar justamente o argumento que pretendia utilizar depois.
O que dizem as súmulas dos tribunais?
A Súmula 473 do STF reconhece que a Administração pode anular seus próprios atos quando estiverem contaminados por ilegalidade. Portanto, se a citação no PAD ou outro ato processual comprometer a legalidade do procedimento, a própria Administração pode reconhecer o vício e determinar sua correção.
A Súmula Vinculante 5 do STF estabelece que a ausência de defesa técnica por advogado, por si só, não torna o PAD inconstitucional.
Isso não significa que a assistência jurídica seja inútil.
Significa apenas que a falta de advogado não provoca nulidade automática. Na prática, um servidor sem orientação técnica pode não perceber um defeito na citação, na indiciação, na composição da comissão ou na produção das provas.
A Súmula Vinculante 14 exige uma ressalva. Ela assegura ao defensor acesso aos elementos de prova já documentados em investigação de natureza penal. Portanto, não se aplica automaticamente a todo processo administrativo disciplinar.
Ainda assim, o acesso aos autos e às provas utilizadas no PAD decorre do contraditório, da ampla defesa, da Lei nº 8.112/1990 e das normas que regem o processo administrativo.
A Súmula 591 do STJ admite a prova emprestada no processo administrativo disciplinar, desde que haja autorização do juízo competente e sejam respeitados o contraditório e a ampla defesa.
Já a Súmula 592 estabelece que o excesso de prazo para conclusão do PAD somente gera nulidade quando houver demonstração de prejuízo à defesa.
No regime federal, a comissão possui sessenta dias para concluir seus trabalhos, admitida prorrogação por igual período. Depois do relatório, a autoridade julgadora possui, em regra, vinte dias para decidir. Daí vem a referência prática aos 140 dias, e não de um prazo de 140 dias prorrogável por mais sessenta.
Por fim, a Súmula 672 do STJ afirma que a alteração da capitulação legal da conduta, por si só, não anula o processo administrativo disciplinar.
O servidor se defende principalmente dos fatos que lhe são atribuídos, e não apenas do número do artigo indicado pela comissão. Outra coisa é a Administração alterar os próprios fatos ou introduzir uma acusação nova sem permitir defesa específica. Nesse caso, o problema deixa de ser mera mudança de enquadramento.
O que verificar ao receber a citação no PAD?
Primeiro: não confunda instauração, notificação durante a instrução, indiciação e citação para defesa escrita.
No PAD federal, a citação no PAD prevista no art. 161 ocorre depois da indiciação.
Segundo: confira se o mandado veio acompanhado do termo de indiciação e se os fatos estão descritos de maneira clara e individualizada.
Terceiro: verifique o prazo. Dez dias para um indiciado, vinte dias quando houver mais de um e quinze dias na citação por edital, conforme as regras da Lei nº 8.112/1990.
Quarto: examine a forma utilizada. A lei federal prevê o mandado de citação no PAD e a citação por edital nas situações específicas. Normas administrativas também admitem, em determinadas condições, comunicações eletrônicas com comprovação de recebimento.
A Lei nº 8.112/1990 não estabelece a carta registrada com aviso de recebimento como forma ordinária da citação para defesa escrita.
Quinto: antes de discutir o mérito, analise as preliminares.
Regularidade da citação, clareza da indiciação, competência da autoridade, composição da comissão, acesso aos autos e licitude das provas.
Não significa transformar qualquer erro de digitação em nulidade absoluta. Significa identificar se a irregularidade prejudicou concretamente a defesa.
No fundo, o que todo servidor precisa entender é que o PAD não é uma conversa informal nem uma reunião entre colegas.
É um processo com fases, prazos e regras.
A Administração tem o dever de respeitá-los.
Quando não respeita, o erro é dela.
Não apagar esse erro com sua própria pressa é o primeiro passo para uma defesa tecnicamente responsável.
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Citação no PAD: Consulte a Lei nº 8.112/1990, especialmente os arts. 161 e 163, que tratam da indiciação, da citação e dos prazos para defesa escrita.
Veja também sobre a citação no PAD: Súmula Vinculante 5 do STF, a Súmula 473 do STF e as Súmulas 591, 592 e 672 do STJ.
Para aprofundar os procedimentos de citação, indiciação e defesa, consulte o Manual de Processo Administrativo Disciplinar da CGU.
Leandro Esteves de Freitas é advogado com atuação em Direito Administrativo, licitações e contratos públicos. À frente da Conzendey de Freitas Advogados, orienta empresas em demandas estratégicas perante a Administração Pública, com foco em segurança jurídica, prevenção de riscos e atuação técnica em todo o Brasil.